О нормативных правовых актах

Методические рекомендации по подготовке и изданию НПА

Центр правовоых исследований и развития законодательства

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

по подготовке и изданию

нормативных правовых актов

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

по совершенствованию избирательного процесса в субъектах Российской Федерации

МОДЕЛЬНЫЙ ДОГОВОР

о разграничении полномочий между органами государств

венной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации

Работа выполнена при финансовой поддержке Фонда Евразия,

проект №97-1028

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

подготовке и изданию нормативных правовых актов

субъектов Российской Федерации

Настоящие методические рекомендации разработаны в целях повыше­ния эффективности и качества нормотворческих работ в субъектах Россий­ской Федерации, в том числе работ по подготовке проектов законов и дру­гих законодательных актов республик, краев, областей, городов федераль­ного значения, автономной области, автономных округов; указов Президента республики в составе Российской Федерации; распоряжений главы ад­министрации краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов; постановлений Правительств субъектов Рос­сийской Федерация; положений, правил, инструкций и нормативных при­казов глав отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Раздел I. Понятие и виды нормативных правовых актов

1. Под нормативными правовыми актами понимаются принимаемые уполномоченными государственными органами акты, содержащие право­вые нормы, то есть нормативные предписания, рассчитанные на неограниченный круг субъектов и многократное или постоянное применение.

Не являются нормативными актами акты индивидуального применения, в том числе акты организационно-распорядительного и информационного характера, а также акты, рассчитанные на однократное применение или об­ращенные к конкретным лицам.

Если в правовом акте наряду с индивидуальными предписаниями име­ется хотя бы одна правовая норма, такой акт рассматривается в качестве нормативного правового акта.

2. Видами нормативных правовых актов, принимаемых уполномоченными органами субъектов Российской Федерации, являются:

а) Закон субъекта Российской Федерации — нормативный правовой акт, принимаемый представительным (законодательным) органом власти субъ­екта Российской Федерации — республики в составе Российской Федерации, края, области, города федерального подчинения, автономной области, авто­номного округа или жителями соответствующего субъекта Российской Фе­дерации на референдуме.

Законы субъектов Российской Федерации принимаются, в соответствии со статьями 72 и 76 Конституции Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также, в соот­ветствии со статями 73 и 76 Конституции Российской Федерации, вне пре­делов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

На уровне законов субъектов Российской Федерации регулируются вопросы экономической, социальной и политической жизни Российской Федерации. Законами субъектов Российской Федерации осуществляется нормативное регулирование, которое необходимо для реализации субъектом Российской Федерации его полномочий.

Законы субъектов Российской Федерация обладают высшей юридической силой по отношению к другим нормативным правовым актам субъек­тов Российской Федерации.

Законы субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции, Законы субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не должны также противоречить федеральным законам Российском Федера­ции, принятым по предметам ведения Российской Федерации я предметам совместного ведении Российской Федерации и ее субъектов

До издания федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерация и ее субъектов представительный (законодатель­ный) орган субъекта Российской Федерация может принимать законы самостоятельно. Но в случае последующего издания федерального закона законы субъекта Российской Федерации должны быть приведены в соответ­ствие с ним

б) Постановление представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации — нормативный правовой акт конкретно-регулирующего характера, принимаемый по вопросам компетенция соответствующего представительного (законодательного) органа.

Постановления могут содержать предписания временного характера или регулирующие правоотношения конкретно указанных лиц, порядок веде­ния в действие законов субъекта Российской Федерации, предложения и рекомендации по вопросам компетенции органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также решение любых других вопросов компетенции представительного (законодательного) органа власти, в там числе осуществления его контрольных полномочий.

По вопросам организации работы представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации могут приниматься решения.

в) Указ Президента республики в составе Российской Федерации — правовой акт, принимаемый Президентом республики в составе Российской Федерации. Указы могут иметь как нормативный, так и индивидуальный характер. Нормативные указы Президента республики в составе Российской Федерации, принятые в пределах его полномочий, обязательны к исполне­нию на территории соответствующей республики в составе Российской Федерации.

В указах Президента республики в составе Российской Федерации определяются основные направления экономического, социального и политического строительства в республике, порядок осуществления комплексных народнохозяйственных и научно-технических программ, другие важные вопросы государственного управления. Указы Президента республики в составе Российской Федерации могут издаваться также в целях правового регулирования отдельных экономических, политических и социальных вопросов.

Распоряжение Президента республики в составе Российской Федерации — правовой акт, принимаемый Президентом республики в составе Россий­ской Федерации и обычно имеющий индивидуальный характер. Но в распоряжениях Президента могут содержаться отдельные правовые нормы. В таком случае распоряжение считается нормативным правовым актом, обладающим такой же юридической силой, какой обладает указ Президента республики в составе Российской Федерации.

Распоряжение главы администрации края, области, города федерального значения, автономной области автономного округа — нормативный или индивидуальный правовой акт, принимаемый в пределах его компетенции главой администрации соответствующего субъекта Российской Федерации.

Указы и распоряжения Президента республики в составе Российской Федерации, распоряжения главы администрации субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, а также конституции и законам республики в составе Российской Федерации. Указы Президента республики в составе Российской Федерации, принятые по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не должны также противоречить конституционным и федеральным законам Российской Федерации и указам Президента Российской Федерации, при­нятым по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъ­ектов.

г) Постановления Правительства субъекта Российской Федерации -нормативный правовой акт, принимаемый Правительством субъекта Российской Федерации в пределах его компетенции.

Постановления Правительства республики в составе Российской Федерации принимаются во исполнение законов и других законодательных ак­тов этой республики, указов и распоряжений Президента республики, а также законов Российской Федерации, постановлений я распоряжений Пра­вительства Российской Федерации, принятых по вопросам совместного ве­дения Российской Федерации и ее субъектов.

Постановлениями Правительства утверждаются положения о структурных подразделениях правительства, отраслевых и функциональных органах исполнительной власти, программы развития отраслей народного хозяйства субъектов Российской Федерации. В них определяются средства реализации законов субъектов Российской Федерации, указов Президента республики и (или) главы администрации субъекта Российской Федерации, экономиче­ские и иные условия деятельности хозяйствующих субъектов и иные теку­щие вопросы управления.

Постановления Правительства субъекта Российской Федерации не могут противоречить Конституции Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации. Постановления Правительства республики в составе Российской Федерации не могут также противоречить указам Президен­та республики, а постановления Правительств края, области, города феде­рального подчинения, автономной области, автономного округа — постанов­лениям глав администрации соответствующего субъекта Российской Феде­рации.

Если постановления Правительства субъекта Российской Федерации принимаются по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, они также не должны противоречить конституционным и федеральным законам Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации и постановлениям Правительства Российской Федерации, принятым по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъ­ектов.

д) Положение (правила) или инструкция — нормативный правовой акт издаваемый отраслевым или функциональным органом наполнительной власти субъекта Российской Федерации: министерством, департаментом управлением, комитетом или иным специализированным государственным органом, полномочным принимать нормативные правовые акты.

Положения (правила) или инструкции являются актами специальной компетенции, принимаемыми в пределах компетенции соответствующего органа. Они содержат, главным образом, нормы, развивающие и детализи­рующие законодательные акты субъектов Российской Федерации, указы Президента республики в составе Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства субъекта Российской Федерации.

Положения (правила) издаются обычно в целях установления порядка выполнения функций и конкретных задач отраслевых или функциональных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или организаций, входящих в их систему.

Инструкции издаются обычно в целях установления порядка исполнения другого нормативного правового акта или регулирования деятельности самого органа управления, его структурных подразделений и подчиненных организаций, а также определения функциональных обязанностей должностных лиц.

Положения (правила) и инструкции оформляются приказом руководителя структурного подразделения Правительства субъекта Российской Феде­рации. Их исполнение обеспечивается дисциплинарными мерами.

Правовые нормы могут содержаться и в других приказах руководителя структурного подразделения Правительства субъекта Российской Федерации. Приказ всегда издается в императивной форме.

е) Особое место в системе нормативных правовых актов занимают нормативно-технические и методические документы, определяющие порядок использования оборудования и требования, которые предъявляются к каче­ству работ, другие правила технического характера. Эти документы прини­маются также приказами руководителя структурного подразделения Прави­тельства субъекта Российской Федерации в форме положений (правил) и инструкций. Они непосредственно не порождают юридических прав и обя­занностей, но тем не менее в процессе правоприменения являются важным средством установления фактической стороны дела.

Раздел II Разработка проекта нормативного правового акта

3. Подготовка закона или иного нормативного правового акта осуществляется субъектом законодательной (нормотворческой) инициативы или са­мим нормотворческим органом.

Большинство проектов нормативных правовых актов разрабатываются структурными подразделениями Правительства объекта Российской Федерации и органами исполнительной власти субъекта Российской Федераций в соответствии с их компетенцией.

Подготовка проекта нормативного правового акта осуществляется рабочей группой, в которую входят сотрудники соответствующих подразделе­ний Правительства и государственных органов, специалисты других учреждений и научных организаций, независимые эксперты.

4. При подготовке нормативного правового акта, как правило, необходима разработка его концепции.

Концепция проекта нормативного правового акта готовится разработчиками в свободной форме. Она должна содержать обоснование необходимо­сти принятия нормативного правового акта. Следует ответить на вопросы: принимались ли раньше нормативные правовые акты по теме предлагаемо­го проекта; если принимались, то каковы их эффективность и недостатки каким образом они будут связаны с предлагаемым проектом; как предла­гаемый акт впишется в систему действующих нормативных правовых ак­тов.

Концепция должна определять основные цели нормативного правового акта: решение новых вопросов, возникших на практике и требующих пра­вового урегулирования; устранение имеющихся пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности актов по одним и тем же вопросам. В концепции указываются основные идеи и положения готовяще­гося нормативного правового акта, которые должны обеспечить решение поставленных целей и задач.

Следует определить возможные последствия действия предлагаемого нормативного правового акта: социальные, экономические, юридические, экологические и другие.

Кроме того, необходимо подготовить социально-экономическое обоснование проекта нормативного правового акта, указать источники финанси­рования мероприятий, которые будут предусмотрены готовящимся норма­тивным правовым актом.

5. Проект нормативного правового акта должен иметь полное название и соответствующее его содержанию краткое наименование.

Структура проекта должна быть логически обоснованной, отвечающей целям и задачам правового регулирования, а также обеспечивающей пра­вильное понимание данного нормативного правового акта.

Проект нормативного правового акта может состоять из следующих час­тей: наименование, преамбула, разделы, главы, статьи, пункты (парагра­фы).

а) В преамбуле проекта нормативного правового акта помещаются по­ложения, разъясняющие его цели и задачи; указания на документы, во ис­полнение или в соответствии и которыми принимается данный норматив­ный правовой акт, иные вводные положения.

Нормативные предписания в преамбулу не включаются.

Преамбула обычно предшествует основному тексту крупных законодательных актов.

В преамбуле проекта указа Президента республики в составе Российской Федерации и распоряжения главы администрации субъекта Российской Федерации следует указывать на положения Конституции Российской Федера­ции. Конституций и законов республики в составе Российской Федерации, в связи с которыми принимается данный указ.

В преамбуле проекта постановления Правительства субъекта Российской Федерации должна содержаться ссылка на указ Президента республики в составе Российской Федерации, распоряжение главы администрации субъ­екта Российской Федерации, положения законов субъекта Российской Фе­дерации, его конституции или устава, положения Конституции Российской Федерации, во исполнение которых принимается данное постановление.

Если нормативный правовой акт отраслевого или функционального ор­гана исполнительной власти субъекта Российской Федерации готовится на основании федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, указа Президента республики в составе Российской Федерации, распоряжения главы администрации или постановления Правительства субъекта Рос­сийской Федерации, то в преамбуле такого нормативного правового акта должны употребляться следующие формулировки:

«во исполнение…» — в том случае, когда в соответствующем акте вышестоящего органа содержится прямое поручение органу исполнительной вла­сти выполнить те или иные действия;

«в соответствии…» — в том случае, когда соответствующий акт вышестоящего органа не содержит прямого поручения выполнить какие-либо действия, но устанавливает порядок, в соответствии с которым необходимо решить определенные вопросы, относящиеся к компетенции органа испол­нительной власти субъекта Российской Федерации.

б) Основной текст проекта нормативного правового акта подразделяется на статьи, которые могут объединяться в разделы и главы.

Статья — первичная часть текста нормативного правового акта, посвященная отдельному вопросу и содержащая обычно одну или несколько свя­занных между собой правовых норм. Каждая статья по своему содержанию должна быть законченной. К статьям закона могут даваться заголовки, обо­значающие предмет регулирования соответствующей статьи.

В тексте нормативного правового акта, наряду со статьями, предусматривающими решение того или иного вопроса, могут содержаться статьи, отсылающие к другим положениям данного нормативного правового акта (отсылочные статьи), а также статьи, отсылающие к положениям других нормативных актов (бланкетные статьи).

Отсылочные и бланкетные статьи используются в исключительных слу­чаях для обозначения взаимосвязи правовых норм или избежания повторе­ний. В отсылочных статьях следует точно указывать соответствующие по­ложения данного нормативного правового акта. В бланкетных – указывать официальное наименование соответствующих документов, дату их приня­тия и номер.

Примечания к статьям используются крайне редко, в случаях, когда не­обходимо дать пояснения к тесту. Они должны быть предельно краткими и помещаться в подстрочнике той страницы проекта правового акта, где рас­полагается соответствующая статья.

Статьи нормативного правового акта должны иметь единую, обычно арабскую нумерацию и могут подразделяться на пункты (параграфы). В статье и ее пунктах (параграфах) в виде абзацев могут выделяться части.

Разделы, главы, статьи и пункты (параграфы) располагаются в проекте нормативного правового акта в последовательности, обеспечивающей логическое развитие темы правового регулирования, переход от общих положе­ний к более конкретным.

в) Если в проекте нормативного правового акта имеются предписания, относящиеся к предмету правового регулирования в целом, то такие предписания выносятся в раздел «Общие положения». В указанном разделе да­ется определение юридических терминов, употребляемых в проекте норма­тивного правового акта, объяснение технических и иных специальных по­нятий, необходимых для его правильного понимания.

Если в проекте нормативного правового акта содержатся предписания, устанавливающие обязанности государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан, то следует указать меры ответственности за их нарушение. Если такие меры отсутствуют в действующем законодательстве, то они формулируются в тексте нормативного правового акта. Если» такие меры уже предусмотрены, то дается отсылка к устанавливающим их актам.

Положения, относящиеся к самому акту, такие как положения о введении нормативного правового акта в действие, о порядке его опубликования, помещаются в его заключительной части, либо в специальном документе, который принимается вместе в принятием соответствующего нормативного правового акта.

Проекты указов Президента республики в составе Российской Федерации, распоряжений главы администрации субъекта Российской Федерации и постановлений Правительства субъекта Российской Федерации должны содержать пункт о возложении контроля за их исполнением на те или иные государственные органы или должностные лица.

г) Текст проекта нормативного правового акта излагается простым и доступным для понимания языком. Не допускается употребление сложных фраз и грамматических конструкций, образных сравнений, эпитетов и метафор. Следует избегать использование устаревших и многозначных слов и выражений. Не следует включать в текст нормативного правового акта (за исключением преамбулы) общие рассуждения, лозунги, призывы, декларации.

Термины необходимо употреблять только в одном значении и в соответ­ствии с общепринятой терминологией.

Текст подготовленного проекта нормативного правового акта должен быть отредактирован в соответствии с правилами грамматики русского языка.

В качестве дополнительных материалов к проекту нормативного правового акта могут быть подготовлены таблицы, графики, схемы, образцы до­кументов. Они должны помещаться в приложениях к нормативному право­вому акту.

д) При воспроизведении в нормативном правовом акте текста федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, указа Президента
российской Федерации или Президента республики в составе Российской
Федерации, постановления или распоряжения Правительства Российской

Федерации или субъекта Российской Федерации необходимо воспроизводить лишь ту часть, которая имеет непосредственное отношение к предмету регулирования данного нормативного правового акта.

В проекте нормативного правового акта могут предусматриваться изменения и дополнения к ранее принятым актам. Они оформляются в виде новой редакции соответствующих статей, пунктов (параграфов). Если нет не­обходимости излагать изменяемые статьи, пункты (параграфы) полностью в новой редакции, в их формулировку вносятся уточнения путем исключе­ния или добавления отдельных слов или фраз.

В проекте нормативного правового акта могут перечисляться действующие нормативные правовые акты или отдельные их разделы, статьи, пунк­ты (параграфы), подлежащие признанию утратившими силу в связи с при­нятием подготавливаемого акта. Перечень нормативных правовых актов или отдельных их разделов, глав, статей, пунктов (параграфов), подлежа­щих признанию утратившими силу в связи с принятием подготавливаемого акта может сопровождать проект соответствующего нормативного акта в качестве приложения.

Раздел III. Согласование и экспертиза проекта нормативного правового акта

6. Согласование проектов нормативных правовых актов производится
как внутри структурного подразделения Правительства субъекта Российской Федерации, так и вне этого подразделения с заинтересованными ве­домствами, подчиненными и неподчиненными организациями.

Согласование проекта нормативного правового акта проводится в целях:

а) предварительного рассмотрения вопроса о целесообразности и своевременности принятия данного нормативного правового акта;

б) квалифицированной и всесторонней оценки качества подготавливаемого проекта нормативного правового акта;

в) предотвращения противоречия норм данного проекта нормативного
правового акта действующему законодательству;

г) обеспечения необходимого взаимодействия государственных органов
субъекта Российской Федерации по вопросам применения данного нормативного правового акта.

7. Внутреннее согласование проекта нормативного правового акта целесообразно проводить по следующей схеме;

заинтересованные отраслевые подразделения;

общие функциональные подразделения;

финансово-экономическая служба органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

юридическая служба этого органа.

Проект нормативного правового акта считается согласованным при наличии соответствующих должностных лиц. Виза включает личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату согласования. При наличии незначительных замечаний по проекту нормативного правового акта в целом и отдельных содержащихся в нем правовых норм проект может быть завизирован «с замечаниями».

Все замечания или предложения по проекту нормативного правового акта должны направляться его разработчикам.

В окончательной редакции, со всеми визами согласования проект нормативного правового акта передается в Юридический отдел соответствую­щего органа исполнительной власти Российской Федерации. В случае несо­ответствия проекта действующему законодательству юридическая служба. не визируя проект, должна представить мотивированное заключение с указанием порядка урегулирования рассматриваемых вопросов.

8. Обязательное внешнее согласование проводится:

а) при указании на это вышестоящих государственных органов;

б) при подготовке нормативного правового акта по вопросам, отнесенным к совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Россий­ской Федерации;

в) при подготовке нормативного правового акта, затрагивающего компетенцию нескольких министерств и ведомств;

г) при подготовке проекта нормативного правового акта, затрагивающего права и законные интересы граждан.

Проекты нормативных правовых актов, принимаемых представительным (законодательным) органом, Президентом, главой администрации или Правительством субъекта Российской Федерации, подлежат согласованию с юридической службой главы субъекта Российской Федерации и органом юстиции субъекта Российской Федерации. Проекты, затрагивающие вопро­сы бюджетных ассигнований или поставок продукции (работ, услуг) для государственных нужд или компетенцию других государственных органов, подлежат дополнительному согласованию с органами управления финанса­ми и экономикой субъекта Российской Федерации, а также с другими заин­тересованными государственными органами.

Если проект нормативного правового акта затрагивает вопросы использования природных ресурсов, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, другие вопросы, относящиеся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Россий­ской Федерации, то он, кроме того, направляется на согласование соответ­ствующему Министерству Российской Федерации, а также для ознакомле­ния — региональным органам соответствующего Министерства.

Проекты указов Президента республики в составе Российской Федерации и распоряжений главы администрации субъекта Российской Федера­ции, относящиеся к ведению Правительства этой республики, должны пройти обязательное согласование с Правительством республики.

Проекты постановлений Правительства субъекта Российской Федерации, содержащие вопросы, относящиеся к компетенции Президента или главы администрации субъекта Российской Федерации, должны пройти со­гласование с юридической службой главы субъекта Российской Федерации.

Согласование проекта нормативного правового акта оформляется визой руководителя соответствующего государственного органа, справкой согласования или протоколом обсуждения проекта нормативного правового акта на совещании представителей соответствующих государственных органов.

При наличии разногласий, которые могут быть урегулированы в результате согласования, проект нормативного правового акта, принимаемого представительным (законодательным) органом. Президентом, главой адми­нистрации или Правительством субъекта Российской Федерации, представ­ляется с приложением перечня разногласий и подлинника замечаний, под­писанного руководителем государственного органа, выдвинувшего данные замечания.

9. В случае необходимости проект нормативного правового акта может быть направлен на экспертизу (общую научную, юридическую, финансо­вую научно-техническую, экологическую и др.), которая осуществляется научными организациями или независимыми экспертами да договорных началах с органом, готовящим проект нормативного правового акта.

Обязательной экспертизе подлежат проекты нормативных правовых ак­тов по принципиальным вопросам развития соответствующей отрасли или сферы деятельности, а также по вопросам, отнесенным к совместной ком­петенции Российской Федерации и ее субъектов, затрагивающим компетен­цию нескольких ведомств или права и законные интересы граждан.

Проект нормативного правового акта направляется на экспертизу по решению главы органа исполнительной власти, ответственного за подго­товку проекта, или его заместителя, курирующего юридическую службу этого органа.

Экспертиза призвана способствовать:

а) обеспечению высокого качества, обоснованности, законности нормативных правовых актов;

б) выявлению возможных негативных социальных, экономических, экологических, юридических и других последствий действия принимаемого
акта;

в) созданию научно обоснованной системы взаимосвязи принимаемых нормативных правовых актов.

Экспертиза проектов нормативных правовых актов осуществляется экспертами или группами экспертов из числа ведущих специалистов, а также научными или образовательными учреждениями соответствующего профи­ля. Для проведения экспертизы привлекаются организации и специалисты, не принимавшие участие в подготовке соответствующего проекта норма­тивного правового акта.

Участвующие в проведении экспертизы организации и специалисты вправе требовать от разработчиков проекта и соответствующих государст­венных органов, принимавших участие в разработке нормативного право­вого акта, материалы и документы, связанные с подготовкой этого акта, в том числе замечания и предложения, полученные в ходе согласования проекта.

Экспертиза проектов нормативных правовых актов завершается представлением заключения, которое готовится экспертами в свободной ферме. В случае вынесения научной организацией или независимыми экспертами отрицательного заключения проект направляется разработчикам для доработки. Доработанные с учетом результатов экспертизы проекта должен быть представлен на повторную экспертизу.

Если разрешение о внесении проекта нормативного правового акта в государственные органы, обладающие правом принимать данный нормативный правовой акт, может быть принято главой государственного органа, ответственного за подготовь данного проекта, либо его заместителем, курирующем юри­дическую службу.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *