Глава субъекта

§ 4. Глава администрации субъектов РФ и его роль в управлении

Поскольку, как считается, субъекты РФ обладают государственной властью, в соответствии с их конституциями (в республиках) и уставами (в других субъектах РФ) учреждены должности, являющиеся в известной мере аналогами Президента РФ, но на уровне субъектов РФ и, следовательно, не имеющие многих полномочий, подобных полномочиям Президента РФ.

Это — главы администрации субъектов РФ (в дальнейшем — главы субъектов РФ) — президенты республик в составе РФ1, губернаторы (в большинстве субъектов РФ — краях, областях, автономных округах и др.), мэр в г. Москве. В единичных случаях многие обязанности главы субъекта РФ выполняет глава его правительства, и отдельной должности главы субъекта РФ нет (например, в Карелии). В Дагестане существует коллегиальный глава субъек-

та РФ — Государственный совет (принята поправка к Конституции Дагестана о введении единоличного главы Дагестана — Президента с 2006 г.). В других субъектх РФ имеются должности главы государства и главы правительства (при этом они наделены соответствующей компетенцией). Чаще всего, однако, глава субъекта РФ возглавляет местное правительство.

До принятия Федерального закона 2004 г. (он внес поправки в ранее изданные федеральные законы) глава субъекта РФ избирался непосредственно его населением (избирателями). Теперь, как говорилось выше, он наделяется полномочиями в результате избрания законодательным собранием субъекта РФ, но кандидатура для такого избрания представляется только Президентом РФ;.

Глава субъекта РФ (особенно после принятия Федерального закона 2004 г.) часть единой вертикали исполнительной власти в Российской Федерации. По предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов глава субъекта РФ должен действовать в соответствии с политикой Президента и Правительства РФ. В пределах предметов ведения субъекта РФ глава субъекта РФ действует по своему усмотрению, но это не должно противоречить Конституции РФ, общей политике Федерации.

Конституция РФ не содержит положений, регулирующих права и обязанности глав субъектов РФ, они определяются их конституциями и уставами. Несмотря на некоторые различия (есть президенты, а есть губернаторы) статус глав субъектов Федерации определен в целом однотипно. Поскольку основные права человека и гражданина субъектом РФ не регулируются (это — сфера полномочий Федерации), то в этой области глава субъекта РФ принимает меры по защите этих прав, обеспечению законности, защите прав и свобод лиц, находящихся на территории субъекта РФ. Он пред-ставляет Президенту РФ предложения о помиловании осужденных лиц (после заключения состоящей при нем комиссии по помилованию), может награждать граждан РФ знаками отличия субъекта РФ (если такие знаки установлены). Иногда присваивают звание почетного гражданина определенного города, но не субъекта РФ. Поскольку с 2002 г. республики в составе РФ не имеют собственного гражданства (другие субъекты РФ его не имели и раньше); условно звучит и словосочетание «почетное гражданство города», ибо города не имеют своего гражданства.

В сфере федеративных отношений глава субъекта РФ назначает и отзывает представителей субъекта РФ при Правительстве РФ, поддерживает межрегиональные отношения с другими субъектами РФ, иногда назначает своих представителей в другие субъекты РФ для координации экономических и культурных связй, заключает соглашения с другими субъектами РФ в области экономики, культуры и др.

(но не политического характера). Глава государства совместно с законодательным собранием и по соглашению с соседним субъектом РФ инициирует вопрос об изменении административных границ субъекта РФ.

Отношения главы субъекта РФ с законодательным собранием субъекта РФ строятся во многом аналогично отношениям соответствующих федеральных органов. Глава субъекта РФ наделен правом законодательной инициативы (некоторые законопроекты, например, законопроект о годовом бюджете субъекта РФ, по общему правилу может предлагать только он), имеет право вето по отношению к законам, принятым законодательным собранием (вето пре-одолевается вторичным принятием закона 2/з голосов установленной численности законодательного собрания)1. Иногда глава субъекта РФ пользуется нравом роспуска законодательного собрания (например, в Калмыкии). В тех субъектах РФ, где есть коллегиальный исполнительный орган — правительство, глава субъекта РФ назначает премьер-министра, а иногда и ведущих министров (обычно министра финансов) по согласованию с законодательным органом. Законодательный орган может вынести вотум недоверия местному правительству, но он не вправе увольнять в отставку главу субъекта РФ. Законодательный орган может обратиться к главе субъекта РФ с предложением отменить или изменить какой-то изданный им правовой акт, но само законодательное собрание такой акт отменить не может (оно должно обращаться в суд). Законодательное собрание субъекта РФ вправе приглашать главу субъекта РФ на свое заседание и заслушать его по вопросам бюджета, целевых программ, плана социально-экономического развития субъекта РФ, но применять обязывающих решений в отношении главы субъекта РФ оно не может.

В сфере исполнительной деятельности глава субъекта РФ вправе назначать и увольнять министров правительства субъекта РФ

(если в данном субъекте РФ существует свое правительство, а оно есть во многих субъектах РФ), может назначать и увольнять начальников департаментов, управлений и др. (если правительства нет), других должностных лиц субъекта РФ, назначать своих представителей в административно-территориальные единицы, муниципальные образования субъекта РФ (это практикуется часто). Глава субъекта РФ издает правовые акты (в том числе нормативные), действующие на территории данного субъекта РФ.

В сфере отношений с судебной властью главы многих субъектов РФ предлагают законодательному собранию кандидатуры на должность мировых судей (мировые судьи могут также избираться гражданами, но это не практикуется). С ними проводятся консультации при назначении на должность в некоторых территориальных федеральных органах в данном субъекте. Глава субъекта РФ предлагает законодательному собранию кандидатуры на должности членов конституционного (в республиках в составе РФ), уставного суда (в других субъектах РФ) там, где такие суды созданы (они действуют в 15 из 89 субъектов РФ). Он вправе обращаться в конституционный (уставной) суд по вопросам соответствия нормативных правовых актов конституции субъекта РФ (уставу).

Особую группу полномочий главы субъекта РФ составляет контроль за законностью деятельности органов местного самоуправления. Если суд установит противоправность в издаваемых мэрами (другими главами муниципальных образований) нормативных актах, а органы исполнительной власти муниципальных образований не отменяют и не изменяют такие акты, глава субъекта РФ вправе отрешить должностных лиц от должности.

Деятельность главы субъекта РФ связана с охраной общественного порядка, борьбой с преступлениями, другими правонарушениями. Во время стихийных бедствий (крупных лесных пожаров и др.) главы субъектов РФ часто объявляют чрезвычайную ситуацию (чрезвычайное положение, в результате чего могут быть ограничены некоторые права граждан, они вводить не вправе) и организуют население на борьбу со стихийными бедствиями и преодоление их последствий. В этом им помогают территориальные органы Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, которое на местах имеет свои отряды.

Глава субъекта РФ имеет определенные должностные ограничения, обязанности и несет ответственность. Он не вправе быть членом какого-либо представительного органа государственной власти

или местного самоуправления, не может заниматься предпринимательской деятельностью (акции может иметь, правда, они, по идее, должны передаваться в доверительное управление другим лицам, объединениям), другой оплачиваемой работой (кроме научной, преподавательской, творческой), не вправе входить в руководящие ор-ганы коммерческих и иных объединений (членом партии быть может, и на практике большинство губернаторов члены партии «Единая Россия»). Он обязан подписать закон, если его вето преодолено, назначить дату референдума субъекта РФ (если собраны необходимые подписи избирателей), представить проект бюджета субъекта РФ законодательному органу, отчитаться о его исполнении перед ним (это может сделать также председатель местного правительства, если оно есть), должен соблюдать установленные законом сроки для тех или иных действий в качестве главы субъекта РФ.

Глава субъекта РФ несет ответственность за свои действия в качестве должностного лица (он может нести уголовную и гражданскую ответственность также как рядовой гражданин). В разных субъектах РФ установлены неодинаковые формы ответственности. В некоторых из них (Ивановская, Калужская области, Красноярский край) законодательное собрание может назначить референдум по вопросу о недоверии губернатору1, иногда полномочия губернатора могут быть временно приостановлены в соответствии с особым законом субъекта РФ (Омская область).

Глава субъекта РФ может сам досрочно уйти в отставку, а может быть освобожден от должности законодательным собранием, если из- за состояния здоровья не в состоянии, выполнять свои полномочия.

Глава субъекта РФ может быть отрешен от должности Прези-дентом РФ за издание нормативного правового акта, противоречащего федеральным Конституции и законам, признанным противоправным судом, после неисполнения предупреждений Президента РФ о необходимости отменить или исправить такой акт, а также в результате утраты доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

Состав и структура правительства субъекта Федерации

Состав и структура правительства субъекта Федерации определяются конституциями, уставами субъекта Российской Федерации и законами о правительстве, а также указами и постановлениями президента и главы администрации (губернатора).

В состав правительства входит председатель правительства, заместители председателя правительства и члены правительства. Заместители председателя правительства и члены правительства, как правило, являются руководителями соответствующих отраслевых министерств, госкомитетов, департаментов или территориальных органов исполнительной власти (в некоторых областях и городах федерального значения).

Они назначаются главой исполнительной власти с участием законодательного и представительного органа государственной власти.

В большинстве областей в качестве органа исполнительной власти общей компетенции действует администрация области (края).

Деятельностью администрации руководит глава администрации на принципах единоначалия. Хотя в некоторых субъектах Федерации в составе администрации функционируют коллегиальные подразделения. Например, согласно ст. 7 Закона Алтайского края «Об Администрации Алтайского края» в структуре администрации создается совет администрации — коллегиальный орган, принимающий решения от имени администрации по важнейшим вопросам жизни края.

Структура администрации области (края) утверждается главой исполнительной власти или по его предложению законодательным и представительным органом государственной власти субъекта Федерации. Выделяются следующие типичные элементы структуры администрации:

  • а)руководители администрации — глава администрации (губернатор), первый заместитель (вице-губернатор или председатель правительства), заместители главы администрации;
  • б)правительство области (края) — руководящий коллегиальный орган, создаваемый в некоторых субъектах Федерации для решения наиболее важных вопросов, отнесенных к компетенции администрации;
  • в)коллегия — совещательный орган при главе администрации, создаваемый для коллективного рассмотрения определенных вопросов, связанных с подготовкой и реализацией проектов планов и программ развития региона;
  • г)структурные подразделения, образующие аппарат администрации и не обладающие организационной самостоятельностью, — отделы, комитеты и управления;
  • д)структурные подразделения специальной компетенции, обладающие организационной самостоятельностью и осуществляющие отраслевое и межотраслевое государственное управление — министерства, департаменты, комитеты, главные управления (управления);
  • е)территориальные структурные подразделения, осуществляющие государственную исполнительную власть на территории городов, районов и иных административно-территориальных образований.

Перечисленный состав элементов структуры администрации конкретизируется применительно к каждому субъекту Российской Федерации, где существует такой государственный орган.

При этом первостепенное значение имеет установленная уставом или иным законодательным актом система органов исполнительной власти.

Следует иметь в виду, что под администрацией в некоторых субъектах Федерации понимается не орган общей компетенции, а совокупность органов, образующих систему органов исполнительной власти.

В соответствии с и. 3 ст. 29 Устава Московской области исполнительную власть в Московской области осуществляют органы исполнительной власти Московской области (Администрация Московской области), в структуру которой входят правительство Московской области, отраслевые органы исполнительной власти специальной компетенции, территориальные органы исполнительной власти Московской области.

История выборов и назначений руководителей субъектов России

ТАСС-ДОСЬЕ. 8 сентября 2019 года в России состоится единый день голосования — законодательно установленная дата выборов разных уровней. На всей территории страны запланировано проведение более 5 тыс. различных избирательных кампаний и местных референдумов. В 16 субъектах Федерации пройдут прямые выборы губернаторов, в Ингушетии главу республики изберут депутаты местного парламента. Мы подготовили материал о том, как проходили выборы и назначения глав субъектов РФ с 1991 года.

История введения института выборов глав субъектов

Первые прямые выборы глав субъектов — Москвы, Ленинграда (ныне — Санкт-Петербург) и Татарстана — состоялись 12 июня 1991 года. Они прошли одновременно с первыми президентскими выборами в России.

22 августа 1991 года, после провала попытки государственного переворота, организованной ГКЧП с целью не допустить подписания Союзного договора и распада СССР, президент РСФСР Борис Ельцин подписал указ «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР». Согласно документу, в областях, краях, автономных областях и округах вместо советов народных депутатов был учрежден новый институт — региональные администрации. Их главы назначались и отрешались от должности президентом России. Эта норма не распространялась на республики, где высшее должностное лицо избиралось в ходе прямых выборов или депутатами местных парламентов.

24 октября 1991 года Верховный совет РСФСР принял закон «О выборах главы администрации» и назначил проведение выборов руководителей ряда российских регионов на 8 декабря того же года. Однако 1 ноября 1991 года Съезд народных депутатов ввел мораторий на эти выборы до декабря 1992 года и закрепил за президентом право на назначение руководителей регионов. Целью моратория была заявлена стабилизация политической ситуации в стране на период проведения экономических реформ. В 1992 году запрет планировалось продлить, но советы ряда областей и краев заявили о своем несогласии с этим решением. В итоге в апреле 1993 года были проведены прямые выборы глав регионов в Амурской, Брянской, Липецкой, Орловской, Пензенской, Смоленской, Челябинской областях и Красноярском крае.

17 сентября 1995 года президент Борис Ельцин подписал указ «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления», которым назначил проведение прямых выборов глав администраций субъектов РФ на декабрь 1996 года. Исключение было сделано для Московской, Новгородской и Орловской областей, где выборы решено было провести в декабре 1995 года. Однако после выхода указа к главе государства поступили обращения от ряда руководителей российских регионов с просьбой разрешить проведение прямых выборов ранее 1996 года. Разрешение было получено, и с 1995 года почти все губернаторы стали избираться населением путем прямого голосования. Последним регионом, где глава администрации был назначен указом президента РФ, стала Кемеровская область: в связи с обострением социальной ситуации в регионе 1 июля 1997 года. Борис Ельцин снял с поста руководителя администрации Михаила Кислюка и назначил на его место Амана Тулеева (в октябре 1997 года в области прошли прямые выборы).

6 октября 1999 года был принят федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», который законодательно отменил право президента назначать руководителей регионов и установил единые правила проведения всенародных выборов. С этого времени главы субъектов РФ избирались на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Исключением оставался Дагестан, главу которого избирало Конституционное собрание республики.

Закон о принципах организации власти субъектов РФ лишал глав регионов права избираться более двух сроков подряд. Однако в 2001 году в него была принята поправка, которая предлагала вести отсчет губернаторского срока с момента принятия закона. 9 июля 2002 года Конституционный суд России подтвердил право ряда глав субъектов РФ избираться на третий срок подряд. Отсчет пребывания в должности губернаторов стал вестись с октября 1999 года. Законодатели республик, краев и областей, где до принятия закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» пребывание на посту главы региона ограничивалось двумя сроками, получили право самостоятельно решать, как следует исчислять срок губернаторства.

Отмена прямых выборов в РФ

В 2004 году прямые губернаторские выборы в России были отменены. Соответствующую инициативу выдвинул президент РФ Владимир Путин 13 сентября 2004 года на расширенном заседании правительства с участием глав регионов, которое состоялось после теракта в городе Беслан (Северная Осетия). Глава государства заявил о необходимости укрепления вертикали власти в целях борьбы с терроризмом и предложил перейти от системы прямых выборов губернаторов к их утверждению законодательными собраниями регионов по представлению президента РФ.

11 декабря 2004 года Владимир Путин подписал поправки в федеральный закон об общих принципах организации органов госвласти субъектов РФ, которыми ввел новый порядок назначения губернаторов: главу региона по представлению президента утверждал местный законодательный орган. Глава государства также получил право отрешать губернаторов от должности «в связи с утратой доверия президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом».

В 2004 году кандидатуры на должность губернатора президенту предлагал его полномочный представитель в соответствующем федеральном округе. В 2005 году это право также получили политические партии, представленные в региональных законодательных органах. С 1 июля 2009 года вносить на рассмотрение главы государства кандидатуры на пост руководителя региона (не менее трех) могли только политические партии, имеющие большинство мест в парламенте субъекта РФ.

Последние прямые выборы губернатора прошли в январе — феврале 2005 года (в два тура) в Ненецком автономном округе.

Возврат прямых выборов

22 декабря 2011 года в Послании Федеральному собранию РФ президент России Дмитрий Медведев предложил «перейти к выборам руководителей субъектов РФ прямым голосованием жителей регионов». 2 мая 2012 года глава государства подписал соответствующие изменения в законы об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ и об основных гарантиях избирательных прав граждан. Поправки, вернувшие прямые губернаторские выборы, вступили в силу 1 июня 2012 года. Согласно им, высшее должностное лицо субъекта Федерации избирается гражданами данного региона на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Кандидаты на пост руководителя региона выдвигаются либо политическими партиями, либо в порядке самовыдвижения, если это предусмотрено местным законодательством.

Первые после семилетнего перерыва прямые выборы глав регионов состоялись в единый день голосования 14 октября 2012 года в Амурской, Белгородской, Брянской, Новгородской и Рязанской областях. С 2013 года губернаторские выборы проходят ежегодно в сентябре, в единый день голосования.

Избрание глав субъектов местным парламентом

Прямой порядок выборов руководителей субъектов РФ в настоящее время применяется в 75 регионах. В остальных десяти субъектах их главы избираются местными парламентами: в республиках Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия, Крым, а также в Кабардино-Балкарской и Карачаево-Черкесской республиках, в Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком и Ненецком автономных округах.

Поправки в федеральное законодательство, разрешающие субъектам РФ заменять прямые выборы процедурой избрания региональным парламентом, были приняты 2 апреля 2013 года и 3 февраля 2015 года. Глав семи республик и трех округов избирают местные законодательные органы из числа трех кандидатур, внесенных в региональный парламент президентом РФ.

Предложения по кандидатам на пост главы республики президенту направляют партии, представленные в местном парламенте и Госдуме РФ (не более трех от каждой партии). В автономных округах руководители избираются по согласованию с губернатором области, в состав которой входит тот или иной округ (для Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского округов — с главой Тюменской области, для Ненецкого округа — Архангельской).

Каждая из представленных в парламенте округа и Госдуме партий вправе предложить губернатору соответствующей области не более трех кандидатур на пост руководителя автономного округа. Губернатор отбирает из этого списка не менее пяти кандидатов и вносит их на рассмотрение президента РФ. Глава государства в свою очередь представляет в законодательный орган автономного округа трех претендентов из предложенных.

Непрямые выборы глав регионов также проходят в сентябре, в единый день голосования. Если же выборы губернатора и местного парламента проходят в один год, то избрание руководителя субъекта проводится новым созывом законодательного органа в течение 45 дней со дня формирования.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *